经济体制改革信息
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编者按
编者按：1月26－27日，国家发展改革委召开委党组（扩大）会议，经济体制综合改革司司长孔泾源同志围绕贯彻落实中央经济工作会议与全国发展和改革工作会议精神，在会上作了题为《把握体制改革的新形势、新要求 加快形成落实科学发展观的体制机制》的发言，阐述了经济体制综合改革司近年来特别是2006年主要工作体会、经验，展望了2007年和稍长一段时间的改革工作思路。
把握体制改革的新形势、新要求
加快形成落实科学发展观的体制机制
经济体制综合改革司 孔泾源
二〇〇七年一月
2007年和今后一个时期是我国经济社会发展能否真正转入科学发展轨道、走上和谐发展之路的重要阶段。围绕推动经济社会发展切实转入科学发展的轨道，中央经济工作会议提出了“八个坚持”的重点任务，其中第六项是“坚持深化体制改革，加快形成落实科学发展观的体制机制保障”。全国发展改革工作会议也部署了“三个务必”的主要任务，要求重点抓好六方面工作，其中第五个方面是“进一步深化改革、扩大开放，加快建立健全落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的体制保障”。认真学习两个会议精神，我们体会，必须针对当前及今后一个时期体制改革的新特点和新任务，继续坚持社会主义市场经济的改革方向，以科学发展观为统领，务实地推进重点领域和关键环节的改革。
一、关于改革形势和任务的认识
经过28年的改革开放，我国的改革至少发生了几个方面的重要变化： 一是经济领域中竞争性行业的改革基本完成，改革集中到了深层权利关系调整和关键领域的体制改革或制度创新；二是人民生活总体上达到小康水平，人们对改革的预期普遍提高，要求充分兼顾各个方面的利益；三是人们的公共权利意识日益增进，社会权益更加凸显，保障公平权利成为改革安排的重要出发点；四是改革效果不仅要求体现在发展速度上，而且要求体现在科学发展与和谐发展上；五是社会上层建筑领域改革任务的提出，使政府自身的改革必须放在突出重要位置；六是改革过程中当前利益与长远利益的矛盾，改革成果受惠程度的差异，尤其是基层群众受惠不足，以及既得利益的影响，从不同层面影响着改革动力的形成；七是改革从局部扩展到全面、从单项深入到综合，任何一项改革都难以“单兵突进”，必须综合配套进行，运用政策优惠推动的空间越来越小，而且也不符合建立完善的社会主义市场经济体制的要求；八是全面对外开放格局的形成，要求改革既要符合国内环境要求，又要合理考虑国际经济社会形势，以改革促进内外部经济互补平衡。
因此，当前和今后一个时期，改革的主要任务是：
第一，尽快完善更大程度上发挥市场机制基础性作用的体制机制。经过多年的改革，我国已经实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。但某些领域甚至是关键领域、某些环节包括重点环节，市场配置资源的基础性作用还没有得到应有的、充分的发挥，要通过改革，使价格杠杆、竞争机制成为调节供求关系和配置资源的基本手段，形成更具活力、更加开放的体制环境。
第二，尽快建立全面落实科学发展观的体制机制。我国增长方式比较粗放，转变进程较慢，这固然同我国所处发展阶段有关，但更有深刻的体制背景。落实科学发展观，不仅要转变发展观念、转换发展模式，更重要、更急迫的任务是消除妨碍科学发展的体制机制障碍。
第三，尽快形成促进社会和谐的体制机制。构建社会主义和谐社会是我们的长期奋斗目标，也是当前的紧迫任务。我国正面临难得的战略机遇期，也处于一个社会矛盾凸显期。过去的改革，主要集中在经济领域，以提高效率为主要目标，今后的改革，要更加注重社会公平，建立健全维护社会公平正义和促进社会和谐的体制机制。
二、关于推进改革的体会和经验
经过几年来的实践，我们在推进改革方面有了一些新的体会。 第一，新形势下推进改革，必须加强改革的组织领导和总体指导。改革进入新阶段，面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险比较大的改革，是多年想改而未改，改了未改好或未改到位的关键项目。很多问题的解决，包括经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革联系在一起，这些方面的改革无法回避。在这种形势下推进改革，必须有坚强的组织领导和卓有成效的总体指导。
第二，新形势下推进改革，必须真正得到广大人民群众的拥护和支持。广大人民群众享受改革和经济社会发展成果的多寡及其均等化程度，既是科学发展与和谐发展的重要内容，又是衡量其质量和水平的指标。推进改革，必须以最广大人民的根本利益作为改革的基点和决策的依据，从解决人民群众最关心、利益最直接、最现实的问题入手，努力使改革兼顾到各方面利益、照顾到各方面关切，真正得到广大人民群众拥护和支持。要最充分地调动人民群众的积极性、主动性和创造性，最大限度地集中人民群众的智慧和力量，最广泛地动员和组织人民群众投身到改革开放的事业中来。
第三，新形势下推进改革，必须打破部门各自为政、自行其是的改革局面。改革已经成为全社会的事业，但也不可否认，目前在改革中，也存在着国家政策部门化的倾向。改革越深入，越触及深层次矛盾和问题，越涉及权力利益的调整，越需要各领域改革的协调配套。改革必须由单兵突进、自发探索向整体推进、理性设计转变，必须由各行其是、政出多门向统一规范、政策一致转变。为此，要保证改革方向的正确性、措施的协调性，需要加强改革的统筹协调。否则，强势部门、强势利益集团的某些不恰当利益将会越来越强，而弱势群体的利益将得不到应有的关切。
第四，新形势下推进改革，必须充分发挥和调动地方推进改革的积极性。改革的实践充分证明，很多改革都是从地方率先突破，进而成为全国性的改革政策的。这几年，一些地方发展改革部门不等不靠、主动创新，在突破改革的难点和重点方面搞得有声有色，进行了很多创新。比如，在社会事业领域改革方面，北京市在全国率先建立了全市退休人员统一的补充医疗保险制度；浙江省在全省90个县市区全面开展了新型农村合作医疗，参保率达到了83％；宁波市进一步健全城乡社区卫生服务网络，城市和农村社区卫生服务网络覆盖面分别达到100％和85％；深圳市全面推进事业单位改革，518家市属事业单位中124家转为企业，27家撤销，保留的338家进行了整合和重组。推进改革，要善于学习、总结和完善地方的实践经验，进一步调动他们的改革主动性、积极性。
第五，新形势下推进改革，必须正确认识和全面把握不同社会阶层对改革需求的变化。我国正面临难得的战略机遇期，也处于一个社会矛盾凸显的时期。经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，使各方面对改革的需求发生了变化。政府和企业、企业和事业、公有制企业和非公有制企业、城市居民和农村居民、既得利益者和弱势群体等等，对改革的需求不可能完全一样。推进改革，要坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关切。
回顾这些年的改革，我们积累了一些经验。这些经验，也是我们继续深化改革应当坚持的基本原则。
一是坚持改革的社会主义方向和市场化取向不动摇，是改革得以顺利推进的根本要求。改革是社会主义制度的自我完善和发展，改革是为了解放和发展生产力，最终实现人民的共同富裕，这是改革的社会主义方向；建立社会主义市场经济体制的改革目标，包括了“市场对资源配置的基础性作用”与“国家对经济的宏观调控”两个不可分割的方面，深化改革，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，也要加强和改善宏观调控。无论社会上怎样评论和质疑改革，我们都要旗帜鲜明地坚持改革的大方向不动摇。
二是党委、政府高度重视改革，是改革得以顺利推进的组织保证。这些年，改革攻坚之所以取得突破，一个重要的原因是，党中央国务院审时度势，把改革放在突出重要位置上，始终站在前列领导、谋划和推动改革。以2006年为例，年初，针对社会上一些人对改革的质疑与彷徨，总书记、总理都强调要毫不动摇地坚持改革方向、坚定改革的决心和信心。一年中，中央政治局研究了改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题，中共中央、国务院发出了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《关于深化文化体制改革的若干意见》，国务院常务会议也研究了包括国有企业改革、推进天津滨海新区综合配套改革试点等在内的多个涉及全局和长远的改革事项。改革向前推进，离不开党委、政府的领导。
三是建立统筹协调推进改革的工作机制，是改革得以顺利推进的重要条件。这些年，凡是改革推进得好的地方，都建立了跨部门的改革工作统筹协调机制。比如，浙江省建立了推进改革工作的五大机制，即：联席会议机制、重大改革事项协调机制、重大改革项目方案前期工作机制、信息沟通机制和改革工作考核机制，去年省政府还专门召开了全省经济体制改革领导小组会议，专题研究统筹协调推进改革工作的机制。新形势下，改革既要跳出单纯由某一个部门抓改革的格局，也要跳出分散决策、各行其是的改革方式，要尽快形成党委政府领导下的各地区各部门分工合作、协调联动、齐心协力推进改革的格局。
四是推进关键领域、重点地区的改革试点，是改革得以顺利推进的有效方式。适应改革进入完善社会主义市场经济体制阶段和全面贯彻落实科学发展观的新形势，一些地方着眼于率先建立新体制和加快建设全面小康社会的目标，勇于探索，大力推动综合与专项改革试点工作。比如，上海市积极推进浦东新区综合配套改革试点，各项改革推进比较顺利，从目前整体进展情况看，三年行动计划框架确定的6个方面60个具体改革事项中，70％已经推开；再如，河北、吉林、湖北、安徽、河南、重庆等地以扩大县级政府权限和精简整合乡镇机构为重点，分别推进了省直管县、扩权强县、党政干部交叉任职、综合设置乡镇党政办事机构、乡财县管乡用等改革。这些探索为全面深化相关改革提供了经验，有力地推动了社会主义市场经济体制建设的进程。
五是坚持正确处理改革发展稳定的关系，是改革得以顺利推进的基本原则。改革是动力，发展是目的，稳定是保证。在改革中，及时研究和解决改革进程中出现的新情况新问题，把增强加快改革的紧迫感同科学求实的精神很好地结合起来，充分考虑各方面的有利条件和可能出现的困难，既锲而不舍又积极稳妥地把改革向前推进，从而实现改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度三者的统一。
三、关于改革的重点领域和工作思路
把握当前改革的形势、特点和原则，贯彻落实科学发展观，需要不失时机地努力在一些重要领域和关键环节实现新突破，通过深化改革为科学发展与和谐发展提供强大动力和体制保障。展望2007年乃至稍长一段时间，改革的重点任务集中在以下三个方面： 第一，继续围绕消除不利于市场发挥基础性作用的体制机制障碍深化改革。主要是：以理顺产权关系为着力点，完善所有制结构；以提高生产要素市场化程度为重点，推进现代市场体系建设；以转变政府职能为重点，深化行政管理体制改革。
第二，继续围绕消除不利于贯彻落实科学发展观的体制机制障碍深化改革。主要是：着眼于健全公共财政体系，深化财税体制改革；着眼于提高金融业竞争力和健全金融调控机制，加快金融体制改革；着眼于建立反映资源节约、环境保护要求和要素稀缺程度的价格形成机制，深化资源性产品价格改革；着眼于转变外贸增长方式转变、提高利用外资质量和加快“走出去”步伐，深化涉外经济体制改革。
第三，继续围绕消除不利于构建和谐社会的体制机制障碍深化改革。主要是：围绕建立社会公平保障体系，深化就业、收入分配和社会保障制度改革；围绕促进教育公平，推进教育体制改革；围绕解决“看病难、看病贵”问题，加快医药卫生体制改革；围绕统筹城乡发展，推进各项涉农改革。
当前，我国改革攻坚正处于关键时期，完成这些改革任务，面临着更加深层的社会矛盾和更加复杂的利益关系，改革与发展的结合日益紧密，各项改革的联动更加重要，系统推进改革和规范改革措施的要求更加迫切。为此，在总结现有经验的基础上，需要采取更有效的措施，进一步完善推进改革的工作机制和方式。初步考虑，需要做到“四个强化”。
一要以研究、制定和发布年度改革意见为重要抓手，强化改革的总体指导，分解落实改革任务和责任。“指导和推进总体经济体制改革”是发展改革委的重要职能，其重要手段，就是研究并形成改革的中长期规划，制定和发布年度改革指导意见。去年初，“十一五”规划纲要已经对“十一五”时期的改革作出了部署；去年底，体改司又对2007－2012年的改革形势和任务、重点和难点等问题进行了一定的研究，进一步理清了改革的思路和重点任务。为推进改革的实施，从2004年开始，我委每年研究年度改革指导意见，实践证明，以国务院或国家发展改革委的名义，每年初出台改革指导意见，明确重点改革任务，落实牵头单位和工作责任，既有利于有步骤、有重点地完善社会主义市场经济体制，也有利于把改革工作落到实处，这种做法宜继续坚持。关于2007年改革的指导意见，已作为参阅件提交全国发展改革工作会议讨论；经修改后，正在进一步征求有关部门和委内有关司局意见；我司将根据部门和司局意见，对《意见》再作修改完善，拟于近期上报委领导，争取以国务院名义发布。
二要以推进部分地区综合配套改革试点为重要抓手，强化改革的以点带面，加快全国完善社会主义市场经济体制的进程。实施综合配套改革试点，以点带面地推进改革，是改革开放取得成功的一条重要经验。面对新的形势和任务，选择若干基础较好、代表性强、典型性突出的地区，从当地实际出发，开展既富有当地特色、又兼顾全局改革攻坚的综合配套改革试点，有利于解决制约当地发展的体制机制弊端，攻克面上共有的难点问题；有利于控制改革风险，平稳有序地推进改革；有利于为全国建立完善的社会主义市场经济体制提供具体的、鲜活的、生动的样板，发挥示范效应和带动作用，加快全国改革开放的进程。这几年，在委党组的领导下，我们以上海浦东新区、天津滨海新区、深圳经济特区为重点，有选择地推出了一些全国性的综合配套改革试点，从目前的实践看，初步达到了预期目的。下一步，我们将进一步完善《关于推进综合配套改革试点的指导意见》，对开展综合配套改革试点的重要意义、目标原则、主要内容、基本条件和组织实施等提出要求，争取以国务院名义或经国务院同意以我委名义发布。《指导意见》出台后，拟选择一些具备条件的地区，开展多层次、多类型的综合配套改革试点。
三要以扎实做好重点领域专项改革工作为重要抓手，强化改革的重点突破，力争使关系全局的改革取得新的进展。贯彻落实科学发展观，要针对造成经济增长方式粗放、宏观经济运行不稳定以及不利于社会和谐的体制机制性矛盾，稳步务实地推进重点领域和关键环节的改革。所谓“稳步务实”，就是，要根据不同性质的改革任务，采取不同的操作方式：一是，对已经启动的改革任务，重在跟踪研究，提出完善措施。比如，近几年，对国有经济改革，我司多次提出深化改革的意见和建议。二是，对条件已经成熟、可以启动的改革任务，重在推动实施。比如，近几年，对烟草行业体制改革、中小学教材出版发行招投标试点，我司在研究方案的基础上，牵头推动实施。三是，对目前条件还不成熟的改革任务，重在加强调查研究、认真梳理思路、科学设计方案。当前，一些重点领域和关键环节的改革，比如垄断行业和公用事业改革、行政管理体制改革、事业单位改革以及一些涉及民生的改革等，仍然久拖不决，需要我们加大工作力度，区别情况，认真地做好这些领域改革方案的研究工作，力争迈出实质性步伐。
四要以投资安排、项目审核、价格管理等方面的体制机制创新为抓手，强化发展与改革的结合，探索以发展的手段推进体制改革。发展改革部门是政府统筹经济社会发展与改革的职能部门，是政府在促进经济发展、推动改革开放方面的重要参谋助手。一方面，要按照“发展出题目，改革做文章”的要求，紧紧围绕发展推进改革；另一方面，在安排重大项目、核准公共投资、扶持社会事业、调节经济运行、理顺价格关系、加强法制建设等方面，可以要求相关主体、相关领域的体制机制创新配套进行，甚至可以作为一个必要条件。比如，这几年，改进了政府投资资金使用办法，开展中央预算内投资项目公示试点，扩大了代建制；实行差别水价政策，适时调整各类水价标准；完善天然气出厂价格形成机制，缩小天然气与可替代能源的价差；建立了企业自主衔接资源、协商定价的煤炭流通新机制等等，都是发展和改革有机结合的例证。
总之，进一步完善推进改革的工作机制和方式是篇大文章，有些方面我们还知之不深，比如，建立改革的考核问责和纠正改错机制、营造良好的改革舆论氛围、加强改革成本的测算和统筹等，都需要继续探索和认真研究。
四、关于进一步做好改革工作的几点建议
我委成立以来，委党组和马凯、德铭同志高度重视改革，多次对改革工作作出指示，为我们做好改革工作指明了方向，也进一步坚定了我们推进改革的决心和信心。近年来，我司工作取得的一些进展，主要得益于委党组的正确领导和直接指导，得益于委内各司局的相互支持，得益于全司同志的共同努力。围绕形成改革合力和巩固点、线、面全面推进改革的局面，对下一步做好改革工作提出几点不太成熟的建议： 一是进一步加强委内各司局的协调配合。改革是全局性的问题，是大家共同的事业，各地区、各部门、各方面都在深化改革。作为发展改革部门，各司局“拧成一股绳”，对做好改革工作非常重要。作为综合改革职能司局，对由我司牵头的改革任务，我们要主动会同有关司局，研究制定方案并认真组织实施；对有关司局为主推进的改革，我们将当好配角，主动加强业务联系，及时沟通交流改革信息，多提建议、多出主意、多做工作，采取多种形式积极参与、密切配合，努力形成司局之间协同推进改革的良好格局。
二是进一步加强对改革试点的推动力度。试点特别是综合配套改革试点，不是给优惠政策，不是搞不平等竞争，而是试图通过区域性的体制机制的率先创新，推动面上的改革。建议在强化我委对综合配套改革试点统筹协调的同时，也可允许地方发展改革部门根据当地需要和特点，选择一些地区和领域进行必要的综合配套改革试点。
三是进一步加强部门间改革的协调联动。近几年来，在我委《关于进一步加强发展改革部门经济体制改革工作的意见》（发改经体〔2005〕610号）的推动下，一些地方发展改革部门积极争取当地党委、政府及其他部门的支持，成立了高层次的改革领导小组、建立了跨部门的改革工作联席会议制度、强化了发展改革部门的改革协调职能、理顺了部门内部推进改革的工作机制等，实践证明，效果是好的。与此相比，目前制度化的部门间改革协调联动机制还处于探索阶段。建议以我委名义，选择适当时机也着手建立相应的部际改革联席会议制度。
加快形成落实科学发展观的体制机制，努力开创科学发展、和谐发展的新局面，任务艰巨、形势逼人，对改革工作带来了新挑战。我们将不断研究新情况、总结新经验、学习新知识、掌握新本领、探索新办法，不断提高推进改革的能力，以求真的态度、务实的作风、创新的精神，不辱使命，做好2007年的改革工作。